米国NRC の「良い規制の原則」から学ぶ
公開日:１．はじめに
原子力発電所は膨大な数の機械、電気、制御、土木建築の各種機器･構造物から成っており、安全機能をはじめとする多くの機能や性能を発揮し発電している。このハードウェア・システム（ここではこれを総称して「機械系」という。）は深層防護や系統･機器の多重性/多様性/独立性の他、フェイルセーフやフールプルーフ、インターロックなどの各種の安全設計が施されており、機械系として一定の信頼性を確保できるようになっており、その結果として安全性を確保できるようになっている。しかしながら、これだけでは十分でなく、機械系が予め付与された機能/性能を発揮できるように原子力発電所の組織･要員（ここではこれを総称して「人間系」という。）によって運転や保全をはじめとする保安活動が適切に行われてはじめて安全が確保されるようになっている。（図1）
人間系（すなわち事業者組織）は、保安活動を通じて原子力発電所の安全性を向上させ、それをさらに高度なレベルへ引き上げようと常に継続的に努力する。しかしながら、このような活動は怠惰な人間の特性が邪魔をしてなかなか思うように進まない。そこで、人間組織がある高い目標を達成しようとする時によく用いられる方法が、具体的目標を設定しその達成に向かって常に努力することを促す仕組み、すなわち定量的にカウントできるパフォーマンス指標を設定してPDCAサイクルを繰り返し、常に目標と現状のギャップをチェックしつつ必要な是正を行う仕組みの導入である（図2）。
原子力規制機関はこのような原子力発電所の機械系と人間系の全体を監視しながら重要ポイントをチェックしてその結果を評価し、必要な措置を取る。これは事業者による保安活動を補強する活動であり、その目的は事業者と共通の「原子力安全の確保」である。
原子力規制機関は国民からの負託を受けて国民の生命、健康、財産を守り、環境の保全や我が国の安全保障を推進するため規制活動を行う[1]。したがって、同機関は国民から信頼を得る必要があることは言うまでもないが、事業者の保安活動が適切なものであるかを厳しく監視し必要に応じて強制措置を取らねばならないので、事業者との間にも切磋琢磨する関係とともに信頼関係が確立されていなければ胸痛の目的である「原子力安全の確保」を達成することはできない。国民から信頼され、事業者からも信頼されて上記の規制目的を達成できるようにするには、合理性、客観性、透明性の高い規制基準や具体的な規制方法、判断基準、そして日頃からの業務姿勢等が求められる。そのような特別な「行動規範」が求められるのである。
昨年（2018年）10月、東北大学片平キャンパスの"さくらホール"で保全科学技術国際会議（ICMST: International Conference on Maintenance Science and Technology）が開催された。第4回となる今回は「東京電力福島第一原子力発電所事故後の保全技術の最先端」をテーマに開催され、開会直後のプレナリーセッションでDr. Gail Marcus1による基調講演[2]が行われた。同氏は今や世界中の原子力界から信頼と尊敬を集めている米国原子力規制委員会（以下NRCという。）の「行動規範」とも言うべき「良い規制の原則2」の原案を作成した実務責任者である。同氏によると、それは長年に亘るNRCの原子力規制経験と産業界からの批判を踏まえ、NRC内部で多くの議論を積み重ね、英知を結集して出来上がったものであり、しかもそれは完成度が高く、制定から25年以上を経た現在でもほとんど修正されることなく、現在でもNRC職員に重視され、日頃の業務の中に定着しているという。
NRCによる原子力規制がなぜ成功したのか、いくつかの理由があるに違いないが、筆者はこの「良い規制の原則」に書かれている行動規範が成功の重要な理由の１つではないかと思っている。同氏による上記講演の内容をたどることによってそれを読者とともに確認していきたいと思う。
２．Dr. Marcusの講演内容
2.1 「良い規制の原則」制定当時の背景
1980年代は下記のような状況にあった。
* 当時米国を中心に多くの分野で規制緩和について議論が高まっていた。NRCではTMI事故後の規制のあり方について、そして産業界では自主規制を推進すること（INPO3）について議論が高まっていた。
* NRCの規制プロセスへの関心が広がっていた。
* NRC内にNRCのルールを誤解している人がいるとの認識があった。
* 1989年、NRCコミッショナー5人のうちの1人であるKenneth C. Rogersが、NRCは「規制の哲学」「規制の原理」を持つべきと提案。
* 約1年後にNRC委員のオフィスとNRC首脳陣は協力してロジャース委員の提案に応えた。
2.2 検討すべき問題
下記について検討した。
* どのような用語を選択すべきか。たとえば、当初"Philosophy"を採用しようとしたが、結局"Principles"となった。
* その他、どのような用語を選択すべきか。
* 結局5つとなったが、原則の数をいくつとすべきか。
* 原則の順番をどうするか。
* 各原則をどの程度、説明/解説するか。何を言うべきか。どこまで詳細に説明すべきか。
* 関連事項をどこまで含めるか。
2.3 馬か、ラクダか
* ｢ラクダは委員会が馬を作ろうとした結果である。｣4という言葉（ことわざ）がある。
* しかし、ラクダは砂漠に適した、よくできた動物である。NRCの「良い規制の原則」は原子力規制に対して大変よくできたものと言える。
2.4 NRCの「良い規制の原則」
NRCの「良い規制の原則」は結局、下記の5つに関する原則となった（表1）。
* 自立性（独立性）Independence
* 開放性Openness
* 効率性Efficiency
* 明瞭性Clarity
* 予見性Reliability
2.5 どのようにしてこの原則を策定したか？
* 全てのアイデアを収集した。
* 小グループ、異なるグループでの会議を何度も実施した。
* 多数の案を多くの部署へ回覧した。
* 重要なポイントについて最終合意を得た後、正確な言葉について議論し最終合意を得るという手順で実施した。
2.6 自立性（独立性）についての詳細
* NRCは定義上独立機関であるので、当時それが最初に来るべきキーワードであると考えた。
* 自分たちは自立しておらず公平でないと思われるのではないかと恐れ、NRCスタッフが外部の人たちと話したくないと思っているという心配が当時あった。
* 我々はNRCスタッフの人たちがどのように自立し、裏に隠れるようなことがないことをしっかり説明したかった。
* その時、我々は"自立/独立は孤立ではない。"と明言した。
* 全ての団体から関連情報を得る必要があり、（そして、得られた情報を確かめるためにそれらの団体との交流が必要である）と説明した。
* 審査によって全ての入手可能な情報を引き出したか、審査は客観的であったか、公平であったか、ということでNRCの自立性（独立性）がチェックされるということを明確にした。
* "自立性（独立性）"を証明するには、調査分析した内容や判断理由を文書化する必要があることを指摘した。
2.7 開放性についての詳細
* 米国政府は、政府機関に利害関係者及び一般市民とコミュニケーション･チャンネルを持つよう要求している。したがって、"開放性"は2番目にすべきとなった。（国の安全保障、企業秘密情報、個人情報、他の機密情報は除く。）
* "透明性（Transparency）"あるいは"開放性（Openness）"のどちらを使用すべきか議論となった。結局、"開放性（Openness）"の方が明らかに情報の提供と受領の両方を含む、より広い意味を持っているので、我々はそれを採用した。
* 一般国民と対応する上で開放性は表明すべき最も重要な事項であると感じていたので、議論の途中では1番目に位置づけた。
* しかし、この原則が総合的で広い意味を持っていると明確に理解されているか確かめたかったので、議会や事業者、国際社会を中心とした関係者に明示することとした。
* "開放性（Openness）とは、NRCが資金提供した全ての研究結果や解析、あるいは判断に用いた全ての研究結果や解析が閲覧室あるいはインターネットで入手できることを意味している。（国の安全保障、企業秘密情報、個人情報等は除く。）
2.8 効率性についての詳細
* NRCは時々"過剰規制"だと批判されるので、"効率性（Efficiency）"を我々のリストでは次に優先すべきものであると考えた。
* "効率性"は称賛に値するすばらしいゴールである。しかし、NRCが変な方向へ行き過ぎないように十分慎重でありたいと思い、"効率性"は最優先事項ではなく、次に位置づけるべきと考えた。
* NRCが効率的で効果的な規制を達成するのを支援する潜在的な要素がいくつかあると感じたので、それらを明確に述べたいと考えた。
* それゆえ、技術能力と管理能力の重要性について一般的に記述することから始めた。
* その上で我々は、効果的な規制が異なる優先事項と釣り合うといったような規制上の釣合いが取れるものを明確にしようとした。
* キーポイントは次のようなものであった。すなわち、いくつかの選択肢がある場合はその中で最も効率的なものを選択すべきである、ということであった。
* 規制判断をする時に要する時間について我々は関心を持った。
* しかしながら、ここでもまた、我々はやり過ぎることを望まなかった。特に、NRCスタッフを急き立て、間違った決断させるようなことになることを我々は望まなかった。
* したがって、我々は"不当な（undue）"遅延はあってはならないと言明した。
2.9 明瞭性についての詳細
* 米国政府の行政機関は、概して理解が難しい文書を作成するとの批判をたびたび受けているので、明瞭性について何か言及すべきであると考えた。
* しかし、我々は文章が明快であるということ以上のものを望んだ。
* 我々は全体を把握することを推奨するためにこの原則を利用しようとした。
* それゆえ、規制に対して全体に一貫したロジックがあるべきであることを強調した。それはNRCの最終ゴールとの関係が明確であるべきであるということである。
* そして、規制が容易に理解でき、適用されるべきであると考えた
* 我々は"nexus（関係）"という言葉を使った。後にそれは明瞭ではないという人がいたが。
2.8 予見性に関する詳細
* 我々は規制が多数の要因を考慮する必要があるということを確認したかった。それらは研究、運転経験、システム間の相互作用、不確定性などである。
* NRCの規制は複雑であったので、我々は個々の対応が策定された規制と一致しており、タイムリーで公正でなければならないとした。
* 規制がたびたび変更されると、事業者はそれにどのように対応したら良いか混乱することを知っている。彼らが気にするのは、ルールを満足するための変更に投資が必要かもしれないということだけでなく、そのルールが更に変更された場合、さらに別のことを要求されるかもしれないということだった。
* 我々はバランスをとることが必要であることを認識した。規制が安定していることは、重要であるが、正しい規制がキーであるということだった。
* それゆえ、規制は"不当に（unjustifiably）"変更される状況にあるべきでないと考えた。
2.10 重要なことは、この原則が絶対的な要求を規定してはいないということ
* 本原則は時間的な制限を規定していない。不当な遅れや不当な変更がないように求めているだけである。
* 本原則はリスクレベルを規定するものではない。許容可能な程度に低いことを求めているだけである。
* これはNRCスタッフに柔軟性を与えている。しかし、NRCがこの原則に従っているかどうかについて、特に利害関係者が肯定しないことはあり得る。
* この原則は、関連する問題について人々に考えさせることになるので、その結果、適切な対応策が作られるようになる。
* そのプロセスを正しく機能させれば、物事を注意深く十分に考えたり、内部での対話及び利害関係者との対話の機会を生じさせたりする。
* 100％の合意を得られないかもしれないが、そのような検討はより良い理解が得られるように作用すると我々は考えた。
2.11 この原則が採用された後、NRCに何が起こったか？（初期の頃）
* この原則は1991年1月17日に発効された。
（注）これは本原則がNRCの歴史の半分以上の長きに亘って存続していることを意味している。
* 本原則はNRCの文化に少しずつ取り込まれて行った。
* 初期にはNRC中にポスターが貼られた。
* 時間の経過とともに、決断するときに本原則を参照するようになり始めた。
* 利害関係者もそれを認識するようになり、NRCとのやり取りの際に本原則を引用するようになった（時々、本原則に従っていないとNRCスタッフを批判するために！）。原発賛成派と原発反対派の両者から批判されるようになった。
2.12 この原則が採用された後、NRCに何が起こったか？（近年）
* ここ5年から10年は、NRC委員や他の人たちが本原則に主要な焦点を当てて会議で言及している。
* 本原則は、25年以上、ほとんど変更されていない。
* 何箇所か、名詞が形容詞に変更された。
* 暗記しやすいように、頭字語ICORE5を使っている人もいる。（順序が変わっている。）しかしこれは公式の順序ではない。
2.13 NRCの外部では何が起こったか？
* NRCの「良い規制の原則」制定後、多くの組織や国で同じような原則が作成された。
* どれも多くの類似性があるが、皆それぞれ違いがある。
* 本原則がどこまでその基盤として用いられたか定かでないが、いくつかのケースではその類似性が際立っている。（多くの組織がNRCの本原則を意識しているようだ。）
2.14 英国のより良い規制タスクフォース1998
* Proportionality
* Accountability
* Consistency
* Transparency
* Targeting
2.15 アイルランド政府の良い規制の原則
* Necessity
* Effectiveness
* Proportionality
* Transparency
* Accountability
* Consistency
2.16 欧州連合の良い規制の原則
* Necessity
* Proportionality
* Subsidiarity
* Transparency
* Accountability
* Simplicity
2.17 IAEA（TECDOC-1757 (2015)）
IAEA文書（TECDOC-1757 (2015)）に下記の記述がある。
良い規制の原則、たとえばIndependence、Openness、Effectiveness、Efficiency、Clarity、Objectivity、Stability、Proportionality、Accountability、Consistency
2.16 良い規制の原則を採用している他組織
* Alberta Government, Canada
* Australian Safety Rehabilitation and Compensation Commission
* Asia-Pacific Economic Cooperation
* International Federation of Accountants
* International Federation of Midwives
2.17 米国の行政命令13563（US Executive Order 13563）
規制及び審査の改善 2011年1月18日
Section 1. 規制の一般原則
(a) 我々の規制システムは、経済的成長、技術革新、競争力及び雇用創出を振興しながら、一般公衆の健康、福祉、安全及び環境を守らなければならない。それは最良の利用可能な科学に基づくものでなければならない。予測性を促進し、不確定性を減少させるものでなければならない。規制の最終目標を達成するための最良で最も革新的で、しかも最も負担の少ないツールを探し出し、それを用いていなければならない。費用と便益を定量的･定性的に考慮に入れていなければならない。規制はアクセスしやすく、首尾一貫しており、平易な言葉で書かれ理解しやすいことを保証しなければならない。規制要求の結果を評価し改善しなければならない。
2.18 各機関の「原則」の簡単な比較
* 同じ言葉や句が使われている。
* 違うところがあっても、似た考えを表現するために異なる言葉が使われている。
* 実質的な差（すなわち、異なるアイデア）のいくつかは、組織の異なる性質、すなわち事業環境から生じている。（欧州レベルで行為を正当化する必要性があることについてのEU原則における記載といったような）
2.19 良い規制の原則を採用する上で考慮すべき重要な点
* 基本的な目標は、行動と望まれる結果の適切なレベルとバランスを確保することである。
* 組織の使命と責任に整合していなければならない。
* ある程度、組織、適用法制度、法律及び文化にあわせて調整することができる。
* そのような原則を策定してもそれだけでは十分ではない。組織のマネージメントによって繰り返し実施され、トレーニングに取り入れられ、そして従業員が彼らの行動にその原則を取り入れていることを実際にやっている時にそれが評価される必要がある。
2.20 結論
* NRCの「良い規制の原則」は、NRCの行動の重要なガイドラインになった。
* 類似の原則は世界中の多くの他組織に存在する。
* 原則が存在する所では、それらは高い基準を設定しているものとして、皆、肯定的に捉えられている。
* しかしながら、それらは定量的なものではないので、いつも判断が必要となる。
* そのような原則を採用する時、組織のマネージメントは、彼らがその原則を仕事のやり方の一部とすることへの長期的な取り組みを行う必要がある。
３．まとめ
NRCの「良い規制の原則」は5つのキーワードから成り立っている。それらはNRCの長年に亘る規制経験や外部からの批判を踏まえ、自らNRCを改善しようとする試みの結果として生まれたものであること、それらは多くの議論を通じて紡ぎ出されNRCの精神的支柱、核心となったこと、そしてそれぞれのキーワードには重要な意味が含まれていること、5つのキーワードは事業者と一般国民を意識した内容であること（図3）等がDr. Marcusの講演からわかった。
一方、我が国の原子力規制機関である原子力規制委員会（以下NRAという。）にNRCの「良い規制の原則」に相当するものは見当たらない。あえてそれに近いものをさがすと、「原子力規制委員会の組織理念」の中に「活動原則」がある[3]。そこで対応すると思われるキーワードを並べて両者を比較すると、表2のようになる。制定の背景や経緯、意図などが異なると思われるので、両者を直接比較することは必ずしも適切ではないが、本稿の趣旨である米国の良い点、建設的に学ぶべき点を探索するためにあえて比較した。
両者の最も大きな違いは、NRCの原則がNRAの原則の「実効性」に代えて「効率性」を要求していることと思われる。NRCの「効率性」は下記を配慮している。極めて重要なポイントである。
* リスク低減の度合いに見合った規制（経済性の考慮）
* 選択枝が複数ある場合、リソースの消費が最少となる選択枝を採用
* 規制の判断は不必要な遅れを生じないようにする
次に大きな違いは、NRCが「明瞭性」と「予見性」について言及している点である。米国では被規制者が規制要求を理解し、どう折衝が進められるか、いつ承認されるか、予見しやすいように規制内容や方法を文書化している。
NRCは「自立性」の中で、「認可取得者および利害関係のある市民から広く事実や意見を求める必要がある」としている。これを実現する１つの方法として公聴会においてNRCスタッフからだけでなく、被規制者あるいは他のステークホルダからの意見を聞き、コミッショナーが裁定する方法を取っている。NRAのやり方とは大きく異なるところである。Dr. Marcusの講演でも紹介されたように、NRCが「良い規制の原則」を制定した後、世界中でそれに類似した「良い規制の原則」が多くの政府機関で制定されている。我が国にも同様の規制原則が制定されることが期待される。
参考文献
[1] "核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（平成二十九年四月十四日公布（平成二十九年法律第十五号）改正）", 第一条（目的）
(http://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=332AC0000000166)
[2] Gail H. Marcus, "The Significance of the Principles of Good Regulation", International Conference on Maintenance Science and Technology, October 23, 2018, Tohoku University, Sendai, Japan
[3] 原子力規制委員会ホームページ, "原子力規制委員会の組織理念", 平成２５年１月９日
（http://www.nsr.go.jp/nra/gaiyou/idea.html）
日付は事務局で記入いたします。（平成○年○月○日）
著者紹介
1 原子力技術･政策コンサルタントで、米国原子力学会会長やNRCコミッショナーの技術アシスタントなどを務めた。全米初の女性の原子力工学博士号取得者（マサチューセッツ工科大学（MIT））。
2 Keynote Lecture "The Significance of the U.S. NRC Principles of Good Regulation", (http://www.jsm.or.jp/jsm/ICMST2018/prog_pren.html)
3 Institute of Nuclear Power Operations（原子力発電運転協会）
4 「大勢が力を合わせて１つの良い結果を作り出そうと努力しても、個々の相違から中途半端な物しかできない。」「いろいろなアイデアを盛り込むことで結果的に何がなんだか分からない不細工なものが出来てしまう。」という意味。（著者注）
5 良い規制の原則5項目の頭文字
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保全学 Vol.XX, No.Y (20XX)
解説記事「原稿タイトル」