原子力発電所の安全かつ合理的な廃止措置に向けた課題の整理と解決方針（案）について
公開日:原子力発電所の安全かつ合理的な廃止措置に向けた課題の整理と解決方針（案）について Issues and Solution for Safe and Rational Decommissioning of Nuclear Power Plants 三菱総合研究所 小野寺将規 Masaki ONODERA Member 三菱総合研究所 江藤淳二 Junji ETO Member 三菱総合研究所 末永 知晃 TomoakiSUENAGA Non-Member 三菱総合研究所 柳川 玄永 HarunagaYANAGAWA Non-Member 三菱総合研究所 鈴木 浩 HiroshiSUZUKI Non-Member Abstract In Japan, the decommissioning of a number of nuclear power plant is planned or underway. In order to implement the decommissioning safely and rationally, not only the nuclear industry but also a wide range of stakeholders, such as the local governments where the plants are located, must cooperate to solve the issues that are barriers to the safe and rational implementation of the decommissioning. For this background, Mitsubishi Research Institute carried out to identify the cross-industry issues of decommissioning which should be solved by the nuclear industry and with other stakeholders, and to study the solution. Keywords: Decommissioning, Dismantling, Radioactive Waste, Waste, Clearance, Local government １．緒言 わが国では、東京電力福島第一原子力発電所の事故を契機として多数の原子力発電所が稼働を停止し、新規制基準への適合に向けた再稼働対応が進められている。再稼働対応を進める傍ら、電気事業者によっては、出力規模、運転年数等様々な観点を総合的に勘案し廃止措置を決定したところも多い。2021 年5 月時点で、18 基の原子力発電プラント（東京電力福島第一原子力発電所 1~6 号機を除く）が廃止措置を決定し、原子力規制委員会に廃止措置計画が認可され、廃止措置段階へと移行している。 電気事業者にとっては、廃止措置を安全に遂行することは大前提として、諸外国と同様に円滑・合理的に廃止措置できるかが重要な論点となっている。一方で、わが国での廃止措置の経験は日本原子力研究開発機構（JAEA） の動力試験炉（JPDR）のみであり、JPDR の廃止措置作業が完了した 1996 年から、すでに 25 年が経過しようとしている。廃止措置の経験が乏しい中、多数の原子力発電プラントにおいて同時多発的に廃止措置が決定され、電気事業者個社単位、ひいては、廃止措置に係 連絡先:小野寺 将規、株式会社三菱総合研究所、 〒100-8141 東京都千代田区永田町2-10-3、E-mail: masaki_onodera@mri.co.jp る各種ステークホルダーを含めた原子力産業全体として、 いかにして廃止措置を安全かつ合理的に実施していくべきか、安全かつ合理的な廃止措置を妨げている課題の特定とその解決が急務となっている。 こうした背景のもと著者らは、原子力産業界（電気事業 者、メーカー、ゼネコン等）、立地地域、有識者等多数の 廃止措置に係るステークホルダーにまたがる商業用原子 力発電所の廃止措置に係る業界横断的な課題の抽出、お よびその解決策の検討を実施した。本研究の実施体制をFigure.1 に示す。 Figure.1 本研究の実施体制 本稿では、原子力発電所の安全かつ合理的な廃止措置 の実施に向けた課題の解決に資することを目的として、 廃止措置に係る業界横断的な課題およびそれらの解決方 針（案）を共有する。具体的には、産業界の意見の取り まとめ役として著者らが実施した、現状の廃止措置の状 況を鑑みた課題仮説の立案、各種ステークホルダーとの 意見交換に基づく業界横断的な課題の特定、課題解決に 向けた解決方針（案）の検討結果を紹介する。 廃止措置の課題仮説の立案 廃止措置のあるべき姿の検討 廃止措置の課題を検討するにあたっては、理想と現実 のギャップの特定が必要である。そこで、ステークホル ダーとの意見交換に向けた課題仮説の立案および事前準 備として、「廃止措置のあるべき姿」について検討・整理 した。前述の通り、わが国では廃止措置の経験が乏しい ことも鑑み、検討においては、諸外国における廃止措置 の事例等を参考に[1]~[7]、文献調査に基づいて実施した。廃 止措置のあるべき姿として設定した事項は、下記の 7 項目である。 事故の発生の防止（安全の徹底）； 原子力（放射線）安全、労働安全、セキュリティ（物 理的防護等）の観点で、安全を確保し、事故の発生を防 止する。 環境、公衆、作業員の放射線被ばくの低減； 廃止措置作業に起因する、個人の被ばく線量や人数を、 合理的に達成できるかぎり低く保つ。 放射性廃棄物の低減； 再利用や規制免除等を通じて、放射性廃棄物量を可能 な限り低減する。 工期・スケジュールの確約、工期短縮を通じた早期 のリスクの除去； 廃止措置に関連したリスクの早期の除去のため、工期 の短縮を目指す。 ステークホルダーの適切なマネジメント（アカウン タビリティ・レスポンシビリティ含む）； 多数のステークホルダーの関与によって廃止措置が遂 行されることから、ステークホルダーの安全管理はもち ろん、ステークホルダーからの廃止措置プロジェクトに 対する理解を獲得する。 職務の遂行能力と柔軟性を兼ね備えた組織の構築； 廃止措置を円滑に遂行するために、適切なリソースを 確保し、実効的な組織を構築する。 法令順守の徹底； 規制要件や法令、必要な手続き等の遵守・履行を徹底 する。 廃止措置工程の整理 廃止措置に係る業界横断的な課題を抽出・特定する事 前準備として、廃止措置の工程の整理を行い、廃止措置 作業に係る各種作業、対応事項（規制対応や地域対応を 含む）の洗出しを行った。廃止措置工程は、主要な 4 つ の廃止措置段階として、解体準備期間（第1 段階）、原子 炉周辺設備解体撤去期間（第2 段階）、原子炉領域解体撤 去期間（第3 段階）、建屋等解体撤去期間（第4 段階）を前提に、各電気事業者の廃止措置計画や日本原子力学会 標準等を参考[8]~[10]とし、作業や対応事項等を下記の観点 で整理した。なお、それぞれの観点はさらに詳細な作業 単位までブレークダウンし、作業・対応事項の発生時期 等の時系列、従属関係等の整理を行い、2.1 において整理した、廃止措置のあるべき姿と照らしたうえで作業・対 応事項の中に存在しうる課題（課題仮説）を可能な限り 網羅的に抽出した。 事前計画策定 燃料管理 除染 解体 廃棄物管理 保安管理（施設・設備維持/品証） 規制対応 地域対応 ステークホルダーの整理 廃止措置にはプラントの許認可取得者である電気事業者のみならず、多種多様なステークホルダーが存在する。 ステークホルダーが多種多様であるがゆえに、ステークホルダー毎に廃止措置に対する考え方や課題認識も異なるとともに、考え方や課題認識が特定のステークホルダーの間で相反する場合も想定される。そこで、業界横断的な課題を可能な限り抜け漏れなく抽出するため、電気事業者だけでなく、廃止措置に関係する多様なステークホルダーそれぞれの視点、廃止措置へのかかわり方を踏 Figure.2 廃止措置に係るステークホルダーの関係性の整理 まえた検討を行うため、廃止措置に係るステークホルダーの全体像を描き、各々の廃止措置に対する考え方、意見、課題認識（仮説）を整理した。廃止措置に係るステークホルダーの関係性の整理イメージをFigure.2 に示す。 廃止措置課題の抽出・特定 廃止措置のあるべき姿（2.1）、廃止措置工程の整理（2.2）、ステークホルダーの整理（2.3）等に基づいて立案した課題仮説に基づいて、各ステークホルダーとの意見交換を行った。各ステークホルダーとの意見交換によって抽出・特定された、廃止措置の安全かつ合理的な遂行に向けた業界横断的な課題をTable.1 に列挙する。 抽出・特定された課題の多くは、従前から業界内で議論がなされてきた各種課題[11]~[15]が再度登場する形となっており、新規に抽出された課題はあまり多くないものの、 課題の多くが、廃止措置に伴い発生する廃棄物の処理処分や廃止措置のマネジメント、およびステークホルダーマネジメントに関係していることが特徴的である。廃棄物処理処分については、燃料の搬出先や、廃棄物（放射 性、非放射性含む）の搬出先・出口が確保されないこと で、解体作業を円滑に実施できないといった実作業上の 課題に加え、廃止措置を安全かつ合理的に遂行するため の工程の具体化・確約といった廃止措置のマネジメント にも不確実性をもたらすものとして、業界横断で共通的 に重要な課題であることがうかがえる。また、ステーク ホルダーマネジメントの観点では、廃止措置作業に携わ る多様なステークホルダーの各々の立場、廃止措置への かかわり方によって、視点の異なる課題が抽出されたと いえる。例えば、廃止措置作業を実施する主体となる電 気事業者や各種請負事業者等としては、廃止措置作業の 実務面での課題（上記廃棄物処理処分・管理等）に焦点 が置かれている。一方、原子力との共生を歩んできた立 地県庁等の自治体目線では、廃止措置作業の安全性、廃 止措置に伴い発生する解体工事等による地元企業・地域 産業への裨益、プラントの廃止措置に伴う地域の将来像 等の観点で廃止措置の課題をとらえていることが特徴的 である。 Table 1 抽出された業界横断的な課題[11]~[15] 廃止措置のあるべき姿 課題項目 事故の発生の防止（安全の徹底）、環境、公衆、作 業員の放射線被ばくの低減 廃止措置、低レベル放射性廃棄物（LLW）処理処分の適切な安全 対応 放射性廃棄物の低減 LLW 搬出先確保 使用済燃料の搬出 一時保管施設の必要性 廃棄体仕様・受け入れ基準の未整備 廃棄物の放射能測定の難しさ クリアランス（CL）検認プロセス・規制の適正化 CL フリーリリース 放射性廃棄物でない廃棄物（NR）コンクリートリサイクル NR 確認のリソース負荷・合理化 廃棄物処理処分の在り方 工期・スケジュールの確約、工期短縮を通じた早 期のリスクの除去 コスト・工期・スケジュールの確約・短縮 運転プラント併設の中での廃止措置作業 複数基同時廃炉の弊害 廃止措置を先行して進めるインセンティブ・経験共有 資金確保 ステークホルダーの適切なマネジメント（アカウ ンタビリティ・レスポンシビリティ含む） 廃止措置におけるステークホルダーマネジメント戦略の策定 廃止措置に係る地元企業の把握・ネットワーク拡充 廃止措置に関する多様なステークホルダーとのコミュニケーショ ンの実施 職務の遂行能力と柔軟性を兼ね備えた組織の構築 廃止措置を進める体制 法令順守の徹底 廃止措置関連規制への対応の適正化 廃止措置課題の解決方針の検討 意見交換にて抽出された業界横断的課題（3.2）それぞ れについて、課題解決のための必要実施事項を検討・整 理した。必要実施事項は課題1 つにつき1～2 つ程度となり、全体で計34 の必要実施事項を検討した。本稿では各必要実施事項の掲載は割愛するが、34 の必要実施事項を包含する形で業界大で取り組むべき大きく 3 つの解決方針（案）をとりまとめた。 ① 廃止措置の安全の考え方のとりまとめおよびリスクの見える化・定量化 ② 廃棄物処理処分の在り方の検討 ③ 廃止措置パイロットプラントの設定と課題への取組 廃止措置の安全の考え方のとりまとめおよびリスクの見える化・定量化 業界大で廃止措置および廃棄物処理処分に対する安全 の考え方、認識にギャップが存在することがわかった。 これへの対応として、安全かつ合理的な廃止措置を進め るための、廃止措置および廃棄物処理処分に対する安全 の考え方および安全確保の対応について業界大での意見 のとりまとめを行っていくべきである。また、地域や規 制当局とのコミュニケーションに向けて、安全の考え方 や安全確保の対応の根拠となる、廃止措置プラントのリ スクについて定量化・見える化できることが望ましく、 地域とのコミュニケーションにあたっては関心事項・期 待事項に適切に対応できるよう、検討の段階からのアー リーインボルブメントを進め、ともに具体化・検討を行 っていくこと、規制当局に対しては、リスクインフォー ムドレギュレーション（Risk-informed regulation）[16]およびグレーデッドアプローチ（Graded Approach）[17]の実現に向けた提言・対話を進めていくことが必要である[15]。 廃棄物処理処分の在り方の検討 諸外国等でも同じであったように、廃止措置に係る主 な課題は廃棄物処理処分の出口に関するものであった。 安全かつ合理的な廃止措置を進めるためには、廃棄物処 理処分に係る各種課題の解決が不可欠[11]~[14]であり、解決 に向け業界大としての廃棄物処理処分の在り方について 検討し取りまとめていくことが重要である。その最初の ステップとして、廃棄物処理処分の多様な選択肢（集中 処理、一時保管、サイト内外処分等）を洗い出したうえ で、個別事業者の範疇にとどまらず、業界大で各選択肢 における廃棄物による周辺環境に与える環境・風評リス ク、経済・雇用上のインパクト、その他インセンティブ 等[14]についての、分析・整理・比較を通じて、全国大と しての最適な処理処分方法を導出していくべきである。 一方で、廃棄物処理処分に関してはステークホルダーか らの理解獲得が重要であることから、廃棄物処理処分の 在り方および最適な処理処分の選択肢を導出する過程に おいては、英国等でも実績[18]があるように、適宜適切な ステークホルダーインボルブメントを行い、ともに検討 を進めていくことが重要である。 廃止措置パイロットプラントの設定と課題への取組 わが国では同時多発的な廃止措置が発生している。そ のため、課題解決への取組・対応等は個別電気事業者の みでなく、業界大で連携し経験を共有・蓄積しながら解 決に向けて取り組んでいくことが効率的であり合理的で ある。業界大で連携し課題に対して取り組んでいくため の体制として、「廃止措置パイロットプラントの設定と課 題への取組」を掲げた。イメージとしては、先の JPDR 廃止措置はまさにわが国における廃止措置のパイロット プラントであったと言えよう。この他例えば、仏国ショ ーA 発電所[19]でも、仏国初の加圧水型原子炉（PWR）の廃止措置プラントとして、各種廃止措置技術やマネジメ ントの実証プラントに位置づけられている。パイロット プラントにおいては業界協調として課題を解決・成果を 共有するという観点で、一部国の支援等を受けながら課 題解決に取り組むことも想定される。また、必ずしも特 定の 1 プラントのみを設定するのでなく、取り扱う課題 （目的）に応じて複数のプラントを設定したり、課題を 廃止措置の技術的な課題に限定せず、地域との協力・協 調が必要な社会実証等に係る課題・取組を取り扱うなど によって、業界連携・協調の促進や加速が期待される。 5 まとめ わが国では多数の商用原子力発電所が廃止措置中であ り、原子力産業として業界横断的に取り組んでいかなけ ればならない課題が多数存在する。例えば、廃止措置お よび廃止措置に伴う廃棄物処理処分等の課題はその一つ であるが、こうした廃止措置の実作業上の課題のみでは ない。多くの発電所が廃止措置となることに起因する原 子力産業の維持の観点、原子力との共生を歩んできた立 地地域にとっては原子力との今後の関わり方の観点等、 業界大ひいては社会全体にもまたがる大きな社会課題も 存在する。多種多様なステークホルダーが関係する廃止 措置を業界全体が一致団結し、如何に安全かつ合理的に 進めていくか、最適解の模索が必要である。 本研究では、課題の特定と、解決方針（案）の導出までを実施した。業界大で課題の解決に向けた具体的なアクションを進めていくための前段階として、多様なステークホルダーとそれぞれの廃止措置に対する共通的な認識の構築、意見の共有を実施できたことが本研究における大きな成果と考える。今後は、解決方針（案）をベースとしつつ、それぞれの解決方針の具体的な取組の方法、 取組主体、取組のスコープの明確化を進め、詳細な計画を策定したうえで、課題解決に向けた業界横断での取組を実行に移していくことが重要である。 謝辞 本研究は、資源エネルギー庁の「令和 2 年度原子力産業基盤強化事業委託費」として行われたものである。本稿 は著者の意見を表明したものであり、必ずしも資源エネ ルギー庁の見解を反映したものではない。また、本研究 を進めるにあたり、意見交換等の中でご指導ご鞭撻を賜 りました、産業界会合、立地地域、有識者会合等に係る 皆様にも厚く御礼を申し上げます。 参考文献 IAEA, Policies and Strategies for the Decommissioning of NuclearandRadiologicalFacilities(5. 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